【石油观察家】杨磊:资源型城市休斯敦的可持续发展与经济转型及对我国的启示

2017-05-23 06:04:00 0

资源枯竭 城市转型

文|杨磊  中国石油大学(华东)经济管理学院


摘要:我国80%的资源型城市正处于经济转型的关键期和迫切期, 经济转型的成功与否决定着它们的发展命运。休斯敦是美国典型的因油气资源开发而发展起来的资源型城市。在100 多年的发展历程中,休斯敦成功经历了由农产品加工和贸易业向油气产业转型、由单一的油气产业为主向多元化产业转型、油气产业内部由油气资源生产业向油气资源服务业转型三次产业结构转型, 成功实现了油气产业向多元化产业的经济转型, 使经济社会保持了长期的可持续发展,成为名副其实的综合型城市。在休斯敦的经济转型过程中,有三个推动因素值得我国资源型城市借鉴:一是政府为经济发展创造良好的市场环境,联邦政府的作用主要体现在加强和完善基础设施建设、规范企业正当竞争和支持新兴产业发展等方面; 地方政府的作用主要体现在招商和吸引人才的优惠政策上。二是石油企业非常重视技术创新、促进产业集聚和具有国际化视野;三是金融业的发展壮大为其经济转型提供了强有力的资金支持。


1 前言

国务院发布的《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020 年)》中明确指出,我国现有资源型城市262个,根据资源储量确定其发展阶段,资源型城市有4 种类型:成长型、成熟型、衰退型和再生型城市,其中处于成熟期和衰退期的资源型城市有208 个。也就是说,我国80%的资源型城市处于经济转型的关键期和迫切期,经济转型的成功与否决定着这些城市的发展命运。

资源型城市的可持续发展是一个世界性难题。世界上有些资源型城市因未能及时实现经济转型,最终导致人走城衰的局面,如美国西弗吉尼亚煤矿带的诺戴尔镇、堪萨斯州的特莱塞镇、加利福尼亚的伯帝镇等。而有些资源型城市因成功完成经济转型而实现了长期的持续发展, 如美国的休斯敦、德国的鲁尔地区。本文以休斯敦为例,首先分析休斯敦经济社会可持续发展的特点,然后阐述其发展历程中的三次经济转型,最后指出经济转型的主要推动因素以及对我国资源型城市经济转型的启示。

2 休斯敦经济社会的可持续发展

休斯敦市位于美国得克萨斯州东南部、墨西哥湾平原上部,距离墨西哥湾80km,是美国的第四大都市,得克萨斯州最大的城市。休斯敦是典型的因油气资源开发而发展起来的资源型城市, 自1901年墨西哥湾发现大规模油气储量以来,油气产业一直是休斯敦经济发展的主要支柱产业。经过100 多年的持续发展,休斯敦目前是世界上发展最好的资源型城市之一,突破了世界多数资源型城市持续发展面临的瓶颈,成功实现了油气产业向多元化产业的经济转型,目前是美国著名的能源中心、航空中心和医学中心。下面从经济规模、就业人数、居民收入和产业结构等方面分析休斯敦经济和社会的可持续发展之路。

2.1 经济规模不断扩大

自20 世纪初在墨西哥湾发现大规模油气储量后,休斯敦的油气产业逐渐开始发展壮大起来。随着油气资源的勘探与开发,休斯敦城市面积不断扩大,人口数量不断增加,经济规模不断壮大,长期保持着较快的经济增长速度,是美国经济增长的绿色地带。关于休斯敦的地区生产总值数据,美国经济分析局自2001 年才开始公布,所以2000 年之前休斯敦的经济增长数据无法直接获得。从前人研究文献中发现了休斯敦1977~1994 年的地区生产总值数据(见图1),可以看出,除20 世纪80 年代中期因国际原油价格大跌, 造成休斯敦石油产业低迷,进而导致休斯敦经济增长速度小幅下降以外,休斯敦经济总体呈现较高速持续增长趋势。在这期间,休斯敦地区生产总值(1987 年可比价格)从1977 年的650 亿美元增长到1994 年的1000 多亿美元,年均增长率为2.74%,超过美国同期年均经济增长率

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图2 是根据美国经济分析局公布数据绘制的2001~2012 年休斯敦经济总量发展趋势图。从图中可以看出,2001~2012 年休斯敦经济也呈现出持续增长趋势,虽然增长速度略慢些。休斯敦地区生产总值(2005 年可比价格)从2001 年的2910 亿美元增长到2012 年的3857 亿美元,经济规模在美国大都市中排名第五(落后于纽约、洛杉矶、芝加哥和华盛顿),经济年均增长率为2.59%,是美国经济增长速度最快的地区之一。从近40 年的经济总量变化数据可以看出,休斯敦经济实现了长期的持续、稳定、较高速增长。

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2.2 就业人数不断增加

关于美国大都市经济发展的研究重心几乎都集中在劳动力市场上,就业增长、失业率、工资、薪金等能比较全面地反映区域经济运行状况。图3 显示出1969~2011 年休斯敦就业岗位的变动情况。可以看出, 休斯敦的就业岗位从1970 年的100 万人增长到2011 年的350 万人,除上世纪80 年代就业人数略有一些波动以外,其他年份都呈现出增长趋势,就业岗位年均增长率为3.1%,远远超过同期美国就业岗位的年均增长率1.62%。可见,休斯敦经济增长的就业岗位创造能力非常强,吸引了大量外来人员到休斯敦就业。

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2.3 居民收入水平不断提高

人均收入水平是反映一个地区居民福利状况的一个基本指标,包括工资、奖金、利息收入、租金收入、转移支付等。图4 显示出1980~2011 年休斯敦居民人均年收入的变动情况。可以看出,期间除少数几年出现小幅下降以外,休斯敦居民收入水平整体趋势是不断上升的,居民人均年收入(1983 年可比价格) 从1980 年的14735 美元增长到2011 年的23748 美元,年均增长率达到1.55%。实际上,由于国际原油价格低迷,1980 年后休斯敦已经进入产业结构调整与经济转型期,在这种情况下,人均年收入能达到这样的增速已经是比较乐观的情况了。

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2.4 产业结构不断趋于多元化

近100 年来,油气产业一直是休斯敦的支柱产业。但自上世纪80 年代起, 休斯敦经济进入转型期,油气产业对经济体系的贡献不断下降,产业结构越来越趋于多元化发展。图5 显示了1980 年以来油气产业和其他多元化产业的就业比重在休斯敦经济体系中的变动情况。可以看出,休斯敦经济体系中油气上游产业就业比重不断下降, 由1981年的68%下降到2010 年的34.5%。油气下游产业就业比重先略有上升,然后小幅下降,维持在16%。而其他多元化产业就业比重不断上升, 从1981 年的16%上升到2010 年的50%。可见,经过30 年的产业结构调整,油气产业在休斯敦经济体系中的作用不断下降,重要性不断减弱,目前已形成油气产业、医疗卫生服务业、航天业、金融业等多元化的产业结构。

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3 休斯敦发展历程中的经济转型

纵观休斯敦城市发展史,可以看出经济转型在其经济、社会持续发展历程中发挥着非常重要的作用。自休斯敦建市以来,其经济体系成功实现了三次产业结构转型,从而促使休斯敦的产业结构不断升级和优化,带动了经济、社会的可持续发展。

3.1 由农产品加工和贸易业向油气产业的转型

休斯敦市位于美国南方,是传统的农业生产基地。休斯敦建市之初依托周边发达的种植业和便利的交通,很快成为农产品加工与集输中心,农产品加工和贸易业较发达,是当时休斯敦的支柱产业。

从1901 年开始, 在波蒙特镇附近发现储量丰富的Spindletop 油田, 推动了得克萨斯州石油工业的发展。后来,在休斯敦所在的墨西哥湾地区发现了丰富的油气储量,休斯敦的油气勘探与开发业迅速发展起来。到1930 年,得克萨斯州的石油产量与石油加工量已占到全美的50%左右,而这些产业主要集中在休斯敦市及其周边。二战后,随着火车、汽车、海运、航空等运输产业的迅速壮大以及美国经济的高速发展,对汽油、煤油、柴油、润滑油、燃料重油等石油产品的需求急剧增加,促使休斯敦的石油化工产业迅速发展起来。1980 年油气勘探与开发和油气加工业产值占休斯敦经济总量的80%,真正成为休斯敦经济体系的支柱产业,对其经济发展起着举足轻重的作用。

3.2 由单一的油气产业为主向多元化产业的转型

1980 年国际原油价格暴跌,对休斯敦经济发展造成巨大冲击,失业人口大量增加、政府税收锐减、经济一片萧条。休斯敦经济过分依赖油气产业的弊端充分暴露出来,促使市政府下决心引导产业结构向多元化发展。休斯敦市政府制订了优惠的土地使用和税收政策,吸引电子、机械制造等多个行业的大企业落户于此。20 世纪60 年代初, 美国联邦政府决定将美国宇航与控制中心落户于休斯敦,建立美国最大的宇航中心——约翰逊宇航中心(NASA),近2 万人就业于宇航中心, 使休斯敦知名度大增。全美肿瘤治疗和研究中心落户休斯敦,带动了休斯敦医疗卫生服务业和医疗科研业的发展,4 万多人就业于休斯敦医疗卫生产业[6]。同时,休斯敦的金融业、信息产业也发展壮大起来,产业结构的多元化现象越来越明显。

如今油气产业产值占休斯敦经济总量的份额已下降到20%,多种产业在休斯敦兴旺发达,各种产业彼此相互补充、相互支持,使休斯敦成功转型为综合型的工业城市。可以说,这次经济的成功转型,对休斯敦经济社会走向可持续发展之路非常重要,使休斯敦成为美国名副其实的能源中心、医学中心、航空中心和商务中心城市。

3.3 油气产业内部由油气资源生产业向油气资源服务业的转型

从油气产业发展的各个环节来说,休斯敦都是美国的能源总部。但随着国际油气市场和美国国内油气发展战略的变化,休斯敦的油气产业内部也经历了由重生产向重服务的转变,油气相关产业从上游的油气勘探与开发业向油气加工、油气设备业再向油气服务业转变,这种转变使得油气产业链条得以拓展和延伸,带动了油气产业的持续发展。

从上世纪50 年代到80 年代初,油气产业一直是休斯敦最主要的支柱产业,对休斯敦经济产值的贡献率达到50%,其中上游油气勘探与开发业产值占GDP 的比重为21%。上世纪80 年代以后,为了应对国际油价的急剧下跌,休斯敦市政府出台政策鼓励石油产品的深加工和综合利用,进一步发展石油化工产业,同时大力推进石油开采设备的制造,1988~1999 年, 油气下游产业的产值占休斯敦地区生产总值的比重从16.5%上升到22%。目前,美国48%的乙烯和66%的环氧树脂都是在休斯敦生产的,2012 年石油产品、石化产品和油气开采设备出口占到休斯敦出口量的2/3, 休斯敦成为世界领先的采油设备制造中心[9]。2000 年以后,许多国际著名的石油公司相继将其总部迁入休斯敦, 包括BP America In.、Calpine、CITGO Petroleum Corporation,休斯敦的油气研发、管理、后勤等油气服务业迅速发展起来。全美前25 家超大型油气勘探和开发公司中的11 家总部设在休斯敦,美国最大的20 家洲际石油管道公司中的16 家总部设在休斯敦或在休斯敦设分公司, 全美前20 家天然气运输管道公司中的17 家总部设在休斯敦或在休斯敦设分公司。

经历了三次产业结构的成功转型,休斯敦已成为名副其实的综合型城市, 各行各业共同发展、互相支持、互为补充;物流、信息、技术、人才得到最合理、最便捷、最有效的利用与交流;市场中各产业优势互补,抗风险能力空前增强,成为当今资源型城市比较成功的可持续发展模式。

4 休斯敦经济转型的推动因素

从休斯敦经济社会的持续发展和经济转型历程中,发现其经济的成功转型有几个非常重要的推动因素, 可供我国资源型城市实现可持续发展借鉴。下面从政府的作用、石油企业发展的三件法宝和金融服务支持三个方面加以详细分析。

4.1 政府创造良好的市场环境

在休斯敦100 多年的经济社会发展历程中,政府的作用主要是为经济发展创造良好的市场环境。联邦政府的作用主要体现在三个方面:一是加强和完善基础设施建设。例如,20 世纪前10 年,美国国会投入100 多万美元完善休斯敦的港口设施,带动了休斯敦港口贸易的发展;30 年代联邦政府投入上百万美元用于完善休斯敦的公路设施、公共服务设施、船运航道、商业设施等城市基础设施;40 年代联邦政府投入上亿美元建设了两条输油管道。良好的基础设施为休斯敦的经济转型打下了扎实的基础。二是抑制企业的恶性竞争,规范正当竞争行为。上世纪30 年代,东得克萨斯油田的快速发展引来休斯敦各石油公司的恶性竞争,大量原油用泵快速抽出并销售出去,造成原油价格大幅下跌。1933年罗斯福总统下令禁止泵抽原油的运输,并派出联邦机构监督得克萨斯州铁路委员会对该命令的实施。20 世纪30~70 年代联邦政府对石油企业的适当管制,保证了休斯敦油气产业的正当竞争、实现其长期发展。三是支持新兴产业发展。20 世纪40年代,联邦政府投入上亿美元资金支持墨西哥湾地区石油精炼业的研发与发展,使得该地区很快成为美国原油炼制中心地区。

地方政府的作用主要体现在招商和吸引人才的优惠政策上。休斯敦市政府和得克萨斯州政府通过制订优惠的土地使用政策和企业所得税免除政策(全美企业所得税率平均为7%),吸引企业进驻;通过制订个人所得税免除政策(全美个人所得税率平均为8%)和较低的商品消费税政策(州级6.25%+市级2%),吸引大量优秀人才来此就业。再加上较低的房价和便利的交通,使得休斯敦成为一直保持较强经济发展活力的国际大都市。

4.2 石油企业拥有持续发展的三件法宝

休斯敦的石油企业在其长期持续发展中,有三个方面非常值得我国石油公司学习和关注:重视技术创新、促进产业集聚、立足国际化视野。

① 重视技术创新。休斯敦石油企业一直非常重视技术创新和扩散活动, 上世纪20~40 年代,休斯敦石油企业的技术创新主要体现在原油精炼技术上;40 年代以后企业研发则主要侧重于石化行业;60~70 年代侧重于石油技术在国际市场上的扩散;80 年代以后更加关注于国际石油勘探与开发中油气工程技术的研发,如马来西亚、印度尼西亚等油气工程技术的研发与使用。

② 促进产业集聚。上世纪20 年代,得克萨斯州70%的原油生产集中在20 家大型石油公司手中,形成油气勘探与开发产业集聚。这些大型石油公司横向上通过收购其他公司将业务扩展到其他区域,纵向上通过建立子公司从事油气产业从科研到市场所有方面的业务。40~80 年代休斯敦形成石化产业集聚,2000 年后多家石油公司将总部迁到休斯敦,形成油气服务产业集聚。可见,在休斯敦油气产业发展的任何一个阶段,相关产业集聚发展为其带来明显的规模效应和集聚效应。

③ 国际化视野。从上世纪20 年代开始,休斯敦的石油企业就将目光投向国际市场,增加海外投资,参与到其他国家的油田勘探与开发中。70 年代约有100 家休斯敦石油企业工作于北海油田,80 年代有100 多家休斯敦石油企业为马来西亚和印度尼西亚油田服务。休斯敦石油企业的国际化视野,为其持续发展拓展了空间与市场。

4.3 金融业提供强有力的金融服务支持

从20 世纪初开始, 休斯敦凭借农产品出口贸易积累了大量的资金, 金融业开始建立和发展起来。后来,休斯敦长期持续的经济发展吸引许多著名的外国银行在这里建立分行,休斯敦成为美国四大金融中心之一。数量众多的商业银行、保险公司等金融业汇聚于此,吸引了大量的从业人员,银行业、保险业成为休斯敦主要产业之一,2008 年金融、保险和不动产业产值所占比重达到近10%。金融业的发展与壮大,为休斯敦油气产业内部转型和替代产业的发展提供了强有力的资金支持。

金融业根据资源型城市转型需要,针对不同产业推出差别化金融支持政策,将金融资源配置向资源型产业改造升级、新兴替代产业发展、生产性服务业发展等方面侧重, 加大对这些产业的金融支持力度。对于产能过剩的领域、环境污染严重的企业减少资金支持,以金融资源的配置导向促进产业结构转型升级。发展壮大多元化金融市场,拓宽企业融资渠道,解决企业持续发展的资金支持问题。

5 休斯敦经济转型对我国资源型城市的启示

通过对休斯敦可持续发展的分析,总结出以下几点可供我国资源型城市经济转型借鉴的启示:

一是政府应特别加强对资源型城市基础设施建设的投入,完善基础设施服务,吸引外来企业进驻和优秀人才就业。我国的资源型城市多是国家在一定时期将人力、物力、财力迅速集中在资源地而形成的, 城市形成具有明显的被动性和突发性,城市的社会服务功能弱化且滞后,基础设施建设依赖于资源型企业且发展滞后。因此,更需要中央政府和地方政府合力加大基础设施建设投入,完善城市服务功能,为经济转型提供良好的市场环境。

二是资源型城市经济转型的主体是资源型企业,资源型企业持续发展应侧重4 个方面:创新发展、国际化视野、专业化发展与多元化发展。传统体制下,作为国有企业的资源型企业受“条条”管理,服从于“条条”的发展目标,不能按照市场需求及时调整发展方向。随着我国市场经济的不断完善,资源型企业应立足于国际市场,不断增强创新意识和创新能力, 走专业化发展或多元化发展的道路,真正成为市场经济的主体。

三是强化金融服务对资源型城市经济转型的支持能力。发展壮大资源型城市的现代金融业,坚持直接融资和间接融资相结合,银行业、证券业、保险业协同发展的模式,以金融资源的配置导向促进产业结构转型升级,为企业的可持续发展提供完善的金融服务。(来源:《中外能源》,2017年第3期


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