俄入世后油气贸易的法律纠葛

2014-03-05 14:51:58 0

俄罗斯 世贸 WTO 能源贸易 关税 法律问题

  

 

 

|王海燕

中石油集团公司国际部

 

 

2011年12月16日,俄罗斯正式加入世贸组织(WTO),成为世贸组织的第154个成员国;2012年8月22日,俄国家杜马批准《俄罗斯加入关于成立世界贸易组织的马拉喀什协议的议定书》。

世贸组织前总干事帕斯卡尔·拉米称,俄罗斯入世后该组织将涵盖全世界97%的贸易。根据世界贸易组织的非歧视、透明度、自由贸易和公平竞争四大原则,俄承诺进一步开放贸易体制、加速融入世界经济,建立更具可预测性和透明的贸易及投资环境。

俄罗斯加入世贸组织后,油气行业会发生哪些变化,是否会受到影响?本文尝试对俄入世后油气行业可能会面临的法律问题进行探讨,以期抛砖引玉。

 

 

一、WTO贸易规则与能源贸易

1947年关税及贸易总协定(简称“关贸总协定”,GATT)缔结之际,由于当时英、美、荷的七大石油卡特尔即“石油七姊妹”控制着国际石油体系,石油资源基本在西方工业国的掌控之中,因此当时的谈判各方忽略甚至回避了对石油等国际大宗商品贸易往来的调整和规范设计。

当然,从理论上看,关贸总协定并未明文规定排除对能源贸易的适用,但实际上,能源产品是政治敏感性很强的特殊商品,一般的贸易规则难以有效地调整能源贸易。能源商品的特殊性体现在:

1)能源资源产业发展是国家战略的重要组成部分,政府通常对能源贸易干预较多;

2)能源资源分布不均,需求则遍布全球,这种不平衡导致能源出口贸易壁垒较多;

3)能源贸易需依赖传输网络;

4)能源产品市场具有很强的垄断特征。

1973-1979年东京回合谈判之时,以美国为代表的一些工业化国家试图将能源贸易规则纳入谈判议题并提出限制能源出口壁垒,但遭到多数国家以安全考虑为理由的反对。

1986-1994年乌拉圭回合谈判期间,能源出口国有意实行限制出口的举措再次成为热门谈判话题,主要包括:出口国能源政策、双轨定价、补贴、出口限制与出口关税等。由于涉及对自然资源的永久主权,能源资源问题高度敏感,且贸易自由化最初的着眼点是进口贸易壁垒而非出口贸易壁垒,即市场准入问题,因此直至WTO成立,仍未建立起有效调整能源贸易的规范,相关规则也未考虑能源贸易的特点。

目前,WTO规则中主要有以下四个方面涉及能源贸易。

 

1)最惠国待遇原则。

GATT文本第1条中规定了最惠国待遇原则:“……每一成员对来自或运往其他国家的产品所给予的利益、优待、特权或豁免,应当立即无条件地给予来自或运往其他成员的相同产品”。这意味WTO成员不应在贸易伙伴之间实行歧视,即相似能源产品与原料不得因其进口产地或出口地被歧视。

 

2)国民待遇原则。

GATT文本第3条要求在另一WTO成员(外国)的货物进入一WTO成员(本国)的市场后,进口(外国)货物的待遇不得低于该WTO成员(本国)国产同样产品的待遇。从措辞看,国民待遇原则仅适用于进口,不适用于出口,即能源出口国可以对用于出口的能源产品和用于国内消费的能源产品区别对待,比如对出口产品征收出口关税。

 

3)一般禁止数量限制原则。

11条第1款要求成员国除征收关税和其他税费外,不得以“配额、进出口许可证或其他措施”来限制商品的进出口;但该条第2款提出,本条第1款的规定不适用于为防止或缓和输出缔约国的粮食或其他必需品的严重缺乏而临时实施的禁止出口或限制出口。这里的其他必需品,可以理解为为防止国家资源枯竭而必须保护的产品,包括化石能源。“防止或缓和”意味着缔约国可以在“严重短缺”前采取出口限制措施。

 

4)自由过境原则。

关贸总协定第5条规定,WTO成员在最惠国待遇基础上有权按照最便于国际过境的路线通过每一缔约国的领土自由过境。能源过境是跨境能源贸易的关键事项之一。OOPERATION国际合作口销售同等收益的计划很难实现。也有专家提出涨价对俄工业、对整个经济发展会产生较大的负面影响,涨价幅度不宜过高。因此,不排除在俄国内能源价格按计划提高之前仍有WTO成员国对此提出异议。

尽管WTO有一些规范能源贸易的规则,但总体来说,相对于国际能源贸易的发展格局及各国对于能源安全的关注程度,WTO调整国际能源贸易关系的法律和规则显得力不从心。随着国际能源市场的变迁,主要能源生产国陆续融入多边贸易体制,尤其是能源大国俄罗斯加入WTO,以及全球能源安全问题日益受到重视的背景下,在WTO框架下构建专门的能源贸易规则显得更加迫切和重要。

前任WTO总干事拉米呼吁成员国推动WTO为能源贸易作贡献,因为“更具可预见性与透明度的贸易规则将使能源进口国、出口国、从事能源贸易的公司、消费者等所有人获益”。尽管WTO成员众多、能源贸易利益诉求迥异,能源贸易制度安排复杂,谈判难度高,但在WTO框架下构建有效能源贸易规则的谈判已逐步展开,相信促进能源贸易更加自由化的有益探索将会不断取得实质性进展。

 

 

二、俄罗斯入世后油气业可能面临的法律问题

从多哈回合谈判开始,能源贸易谈判大致沿着传统能源贸易、能源服务贸易、可再生能源贸易(主要是生物燃料贸易)三条主线展开。本文重点就俄传统能源贸易事项,包括俄罗斯油气出口政策、双轨定价、出口限制与出口税等相关的法律问题进行探讨。

 

1. 天然气双轨定价问题

在俄罗斯加入WTO与欧盟谈判中,能源价格是焦点问题之一。欧盟认为,俄Gazprom公司对国内工业用户供气和出口实行不同气价不是基于“商业考虑”,供气价格甚至低于生产成本;工业上使用廉价能源使得俄罗斯的商品在欧洲占据优势,即变相给予补贴,因此要求俄将其国内较低的能源价格逐步上调与市场接轨。2004年5月21日,欧盟与俄罗斯签署支持俄加入世贸组织的议定书,就包括能源在内的诸多问题达成一致。

关于天然气价格,俄罗斯承诺将工业用户的价格逐步提高,价格覆盖生产成本、合理利润及勘探开发新区快的投资回收。按此原则,当年2728美元/千立方米工业用气价格将在2006年提高到3742美元/千立方米,2010年达到4957美元/千立方米。实际情况是,2008年俄国内工业用户的气价已达到53美元/千立方米,基本接近承诺水平,但与同期俄出口欧洲的气价353美元/千立方米相比仍有较大差距。

为进一步兑现承诺,俄罗斯于2010年12月31日通过《关于完善国家对天然气价格调控的规定》的政府令,确定2011-2014年为过渡期,国内天然气批发价格将按照外部市场和国内市场销售同等收益原则逐步提高,并在考虑替代燃料价格的基础上分步实现。

在最终的入世承诺中俄罗斯提及了国内油气价格问题,具体表述为:“俄罗斯关于能源载体价格形成方面的政策在加入WTO后应能够保障覆盖成本,保障俄罗斯天然气生产商和供应商获得收入,并应基于商业考虑。这些规则不涉及向非商业消费者供气,就此部分用气俄罗斯联邦保留价格调控的权利,以保障俄罗斯社会经济发展目标和任务。”

从执行情况看,俄政府确定的在2015年将国内气价提高到与出口销售同等收益的计划很难实现。也有专家提出涨价对俄工业、对整个经济发展会产生较大的负面影响,涨价幅度不宜过高。因此,不排除在俄国内能源价格按计划提高之前仍有WTO成员国对此提出异议。

 

 

2. 国营贸易企业特权问题

GATT第17条将缔约方“建立或维持的国营企业”以及“在形式上或事实上给予专有权和特权”的企业归为“国营贸易企业”,要求缔约方保证其境内的国营贸易企业按“非歧视性待遇原则行事”,只以商业上的考虑进行购买和销售,并给予其他成员的企业充分机会参与购销竞争。

俄罗斯油气领域三大公司俄天然气工业股份公司(Gazprom)、俄石油公司(Rosneft)、俄原油运输公司(Transneft)满足GATT第17条国营贸易企业的特征,或100%为政府所有,或为政府持股享有某些专有权。但根据GATT第17条的解释性说明,“为开发国家自然资源而给予的特权,不构成专有权或特权”,因此仅获得开发油气特权并不足以使油气公司(如Rosneft)被定义为国营贸易企业,被政府赋予控制油气运输网络或油气转运、分销、储存等业务的Gazprom和Transneft则属于关贸总协定规定的“国营贸易企业”。

俄罗斯在1997年3月11日加入世界贸易组织的第18号工作组报告中对Gazprom等国营贸易企业的信息进行了披露。俄入世后,理论上讲,不排除有其他成员国企业要求俄国营油气贸易企业开放其管道网络。但有专家认为,从GATT第17条措辞看,很难证明成员有义务保证能源国营贸易企业准予其他成员的能源公司进入其传输网络 。

俄罗斯《大陆架法》第7条及《矿产资源法》第9条规定,大陆架矿产区块许可证持有者需满足以下条件:系根据俄罗斯法律设立的法人,且具有大陆架区块开发5年以上经验,同时俄罗斯在注册资本中的比例不低于50%。

根据这一规定,仅有国有的Rosneft和Gazprom或其占股50%以上的子公司能够获得俄大陆架区块开采许可证。有专家认为,俄罗斯赋予国有油气公司开采大陆架区块的特权,而不允许私人资本以及外国资本参与的做法违反了公平竞争原则。俄私营公司卢克石油和许多外国公司纷纷要求俄政府放宽大陆架开发准入条件。但也有专家认为这涉及自然资源主权范畴。

1962年,第17届联合国大会通过了《关于自然资源之永久主权宣言》,确认了各国对其自然资源拥有永久主权。俄罗斯入世谈判代表在回应俄不再批复油气开采产品分成合同时称,俄罗斯对包括矿产资源、能源等自然资源享有主权。俄对大陆架开采仅赋予国有公司的做法也可援引这一原则。

 

3. 出口关税问题

出口关税极少为WTO成员关注,因为一般而言,出口国提高出口关税有损本国出口商品的竞争力,出口关税几乎都是非约束性的。但能源商品贸易较为特殊,进口国乐于接受低价的能源产品和原料,而出口国通常将能源出口关税视为国家财政收入的重要来源。在俄罗斯,油气出口关税是俄政府重要的财政收入来源,近年来油气收入占俄联邦预算收入的比重维持在45%以上。

尽管根据WTO规定,通常情况下成员国无义务取消对自然资源产品的出口关税,俄罗斯就油气出口征收关税符合WTO规则。但理论上而言,俄在油气出口关税方面仍有可能面临以下两类诉讼。

一是在入世谈判阶段,有成员国提出俄针对东西伯利亚和里海地区原油出口实行优惠政策违反了WTO最惠国待遇原则。2013年9月,俄政府公布自10月1日起,俄原油出口关税调整为416.4美元/吨,东西伯利亚和里海地区油田开采的原油出口关税为208.3美元/吨。

未来仍不能排除有成员国提出类似要求的诉讼,尽管不同产地的原油出口面向不同的市场,但最惠国原则要求能源产品和原料不得因其进口产地或出口目的地被歧视。

二是目前俄对向乌克兰、哈萨克斯坦、白俄罗斯、土耳其出口天然气实行关税减免的税收优惠政策,这也可能被其他成员国质疑违反WTO最惠国待遇原则。但也有学者认为,GATT第28条提及“出口”与“进口”关税的减让谈判,意味着WTO成员同样可以就出口关税减让进行谈判。

天然气出口关税减免问题对于中俄天然气价格谈判有借鉴意义,为缩小气价差距,两国可探讨降低天然气出口关税的可能性。俄罗斯入世谈判代表曾表示,不排除“关税问题可成为与部分成员国双边谈判的议题”。

 

4. 出口限制问题

出口限制问题是GATT规则的一个部分。GATT第11条规定:“任何缔约国除征收税捐或其他费用以外,不得设立或维持配额、进出口许可证或其他措施以限制或禁止其他缔约国领土的产品的输入,或向其他缔约国领土输出或销售出口产品。”而俄罗斯2006年7月18日通过的《天然气出口法》第3条规定:天然气出口特权赋予俄统一供气系统所有者或其全资子公司,即俄Gazprom公司或其子公司。

2003年12月8日通过的《外贸活动国家调控基本法》规定,由俄经济发展和贸易部负责颁发天然气出口许可证。在俄入世谈判期间,有成员国代表对俄实行天然气出口许可证制度提出质疑,未来不排除有成员国提出希望俄放开天然气出口的诉求。尤其需要指出的是,俄《天然气出口法》对于液化天然气(LNG)出口是否需要专营权界定不明,目前的状况是俄Gazprom公司垄断LNG出口,但俄政府正在Rosneft和Novatek公司推动下考虑向国家杜马提出法律修订提案,以推行本国LNG出口自由化政策。

 

5. 过境自由问题

过境自由问题不仅是俄欧入世谈判,也是长期以来俄欧能源合作中的核心问题。欧洲是俄罗斯油气出口的主要市场,油气贸易是双边经贸合作的重要组成部分。

为维护能源利益、保障能源安全,欧共体于1991年倡导成立了“欧洲能源宪章”组织作为与能源供应国沟通的载体与渠道,并相继通过了《能源宪章条约》(ECT)等一揽子法律文件。其中,《能源宪章条约》于1994年12月17日在里斯本举行的缔约国部长会议上获得通过,1998年4月16日开始生效。俄罗斯于1994年签署了《能源宪章条约》,但由于在争端解决程序问题、《过境运输议定书》相关条款上与欧盟存在较大分歧,俄国家杜马一直未批准宪章条约。

俄声明,仅在该议定书签署后才会考虑批准宪章条约,但同意临时适用该条约。关于过境运输,《能源宪章条约》的规定在GATT过境自由规则的基础上有所发展,更符合能源贸易的法律特征。《能源宪章条约》第7条是关于“过境运输”的条款,在此基础上还专门制定有《过境运输议定书》;此外,第7条创造性地设置了关于过境运输的争端解决机制。

俄认为,《过境运输议定书》中的有关条款对俄不利。例如该条第2款规定缔约方应鼓励相关实体在以下方面进行合作:能源原料和产品过境运输所必要的能源运输设施的现代化;开发和运行为更多缔约方提供服务的能源运输设施;减轻中断能源原料和影响产品供应的措施;促进能源运输设施间的连接。

俄担心签署条约后欧盟的公司会要求使用俄罗斯的油气运输管道,并因此成为俄Gazprom公司在欧洲市场的竞争者,会削弱俄公司的垄断地位。另外,俄还担心能源宪章的争端解决机制会妨碍俄能源外交的施展。

鉴于上述原因,2009年8月20日,俄罗斯正式通报能源宪章秘书处,称俄无意成为《能源宪章条约》的缔约方,该条约停止对俄临时适用。由于GATT第5条 “过境自由”主要是关于一般货物过境的通用条款,且重在强调最惠国待遇原则,因此容易为俄罗斯所接受,能源产品自由过境问题也未成为俄欧入世谈判时的障碍。但能源资源,主要是油气产品的自由过境问题仍将是俄欧能源对话的主要议题之一。今后欧洲和其他进口俄油气资源的国家有可能在WTO框架下与俄进行过境问题的磋商。

 

三、小

       目前,全球性国际能源机制缺位,WTO被寄希望发挥更大作用。俄罗斯作为能源生产大国加入WTO后,在WTO框架下构建专门的能源贸易规则显得更加迫切和重要。在当前的WTO能源贸易规则框架下,俄加入WTO可能会面临诸如双轨定价、国营贸易企业特权、出口关税、出口限制、过境自由等方面的法律问题,但总体上传统油气行业可能遭受的影响不大,俄国家油气行业政策大幅调整的可能性也不会太大。

      近年来,中俄油气合作取得丰硕成果,上下游一体化合作、中俄原油管道、原油贸易各领域合作稳步推进。初步分析,俄加入WTO后,中俄开展油气合作的政策环境将更加透明,这有利于双方开展互惠互利的贸易和投资活动,而两国同为WTO成员,双方企业将在同一框架内严格依照国际惯例和市场机制进行合作。未来需进一步深入研究和关注WTO能源贸易规则以及俄罗斯油气行业政策的进展和变化。(原载《国际石油经济》)

 

 

 

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