北流管道背后的俄欧博弈

2014-01-02 11:40:35 0

北流天然气管道 俄罗斯 欧盟 波罗的海国家 能源安全 能源博弈 地缘政治

 

 

 

|高淑琴    彼得·邓肯

伦敦大学学院斯拉夫和东欧研究院   悉尼大学政府和国际关系学院

 

 

一、北流天然气管道的出台背景及方案选择

1. 北流天然气管道

北流(也称“北欧”或“北溪”)天然气管道1号线于2011年11月8日投入运营,该管道穿过波罗的海海底,绕过乌克兰、白俄罗斯、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛和波兰,连接俄罗斯和德国沿海城市维堡格和格赖夫斯瓦尔德,全长1224千米,是目前世界上最长的近海天然气管道;管道2号线于2012年4月完成铺设,2012年10月8日开始运营,如期形成全自动化的双管道运营系统。

北流天然气管道预计在未来50年将每年从俄罗斯向德国、丹麦、英国、荷兰、比利时、法国和捷克等欧盟国家输送560亿立方米的天然气,这基本上确定了未来50年俄罗斯和西欧、北欧国家的天然气合作格局,对欧盟的长期能源供应安全具有重要意义。

 

2. 北流天然气管道出台背景

根据国际能源署(IEA)《2011年世界能源展望》,天然气在欧盟能源消费结构中的比重不断增加,重要性超过石油,但欧盟内部天然气产量不断降低,北海地区的天然气已近枯竭。欧盟对天然气进口的依赖不断增加,从1994年天然气40%依赖进口,增长到2006年60%依赖进口。预计到2015年,欧盟的天然气需求量为6090亿立方米,其中75%将依赖进口。

欧盟委员会还制定了提高能源效率、加大清洁能源和可再生能源开发和使用力度等政策,预计到2020年可再生能源占能源总消耗量的20%,这使欧盟在2015年和2030年可能会分别减少380亿和900亿立方米的天然气需求。

但是,2011年日本福岛核电站危机之后,核能的使用和研发在欧盟遭到重创,例如倡导弃核的德国和瑞士已决定关停境内所有的核电站,意大利公投也否决了重启核电发展的计划。此外,因为水力压裂等技术问题未彻底解决,油页岩、页岩气的开发在欧盟尚未提上日程。因此,从目前欧盟的能源供应渠道来看,其获得清洁能源供应的唯一长期有效渠道是俄罗斯的天然气,这对于坚决反对核能的德国尤其重要。

从地理位置上看,欧盟对俄罗斯能源的依赖,同样也形成了俄罗斯能源出口对欧盟市场的依赖。2006年俄罗斯减少对乌克兰的天然气供应,同时影响了对西欧的能源供应,因为俄罗斯80%出口到欧盟的天然气要经过乌克兰。根据国际能源署的统计,2006年俄罗斯与乌克兰的天然气危机造成约1亿立方米的天然气没有运输到乌克兰以西的国家。这次断气仅仅三天,却在欧盟引起了前所未有的对能源安全和能源供应渠道多样化的关注。

为应对能源安全的挑战,欧盟提出建立与俄罗斯直接相连的能源供应渠道,绕过东中欧国家,降低能源运输风险,提高能源供应安全指数和欧盟在国际能源市场上的竞争力。重要措施之一即修建北流天然气管道。

北流管道项目可以把世界最大的天然气产区俄罗斯与欧洲的天然气管网连接到一起,是俄罗斯能源直接出口到欧盟的最大项目,可保证欧盟25%的天然气需求,并长期保证欧盟能源供应。

在修建横跨欧洲能源新运输线路的指导方针下,欧盟委员会视北流管道为欧洲重要的能源利益所在,给予其绝对的优先权,并加速实施相关政策,刺激私人投资。这意味着北流天然气管道是保证欧洲能源安全和稳定供应的重大项目,并得到了欧盟成员国的支持。

 

3. 北流天然气管道的方案选择

1997年 ,俄 罗 斯 天 然 气 工 业 股 份 公 司(Gazprom,下文简称“俄气”)和芬兰能源公司耐思特(Neste)共同研究提出穿过波罗的海从俄罗斯通往德国的北流天然气管道;2001年和2004年德国意昂能源集团(E.ON Ruhrgas)和温特斯哈尔石油天然气公司(BASF/Wintershall)加入该项目;2005年5月,芬兰能源公司退出该项目。因此,北流天然气管道事实上是由俄罗斯和德国公司主导的项目,后来荷兰和法国的天然气公司加入进来。

起初,北流管道有多种设计方案,但只有穿过波罗的海的方案被投资方接受。1997年和1999年对其他几种替代路线的可行性研究表明,通过波罗的海的管道方案在技术上最可行。

因为俄气拥有2001-2002年在黑海海底成功铺设长度为400千米的“蓝流”管道的经验——在铺设该管道的同时还成功地完成了大量的辅助工作,例如海洋生态保护和安全保证等工作。

另外,该方案与二战后期的弹药垃圾倾倒场隔离,在建设和运营过程中使用最先进的技术,以满足最高的国际技术安全标准要求。此外,其他陆上运输方案需要中转压缩站,而海上方案不需要压缩站,从而可以降低二氧化碳排放和运营成本。

不仅如此,尽管北流天然气管道方案技术极端复杂,造价昂贵,但在各个方案中长期前景中是政治上最有利可图的,不仅为俄罗斯与欧盟开辟了新的能源运输线,而且事实上完全排除了运输中转国的威胁。因此,穿过波罗的海的方案被俄罗斯和德国认为是北流管道的最佳方案。

在此方案下,俄气负责修建俄罗斯境内陆路长为917千米的天然气管线,与俄罗斯的天然气供应体系连接到一起;德国意昂能源集团和温特斯哈尔石油天然气公司修建德国境内管线;组建而成的北流管道合资企业负责修建和运营投资总额为50亿欧元的天然气管道海洋部分,该合资企业中俄气占51%的股份,德国的意昂能源集团和温特斯哈尔石油天然气公司各占15.5%的股份,荷兰的天然气基础设施公司Nederlandse Gasunie和法国燃气苏伊士集团(GDF SUEZ)各占9%的股份。

管线保证天然气输往德国,然后继续流向丹麦、荷兰、比利时、英国和法国。该方案是开放性的,可根据需要设计管道支流供应到其他欧洲国家。

 

 

二、俄罗斯与波罗的海国家关于北流天然气管道方案的博弈

1.俄罗斯与波罗的海国家对北流天然气管道方案产生分歧

在最初计划修建北流天然气管道时,俄罗斯和德国的穿过波罗的海方案便遭到爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、丹麦、芬兰、瑞典和波兰坚决反对。反对国称穿过波罗的海会对沿岸国家的经济安全、生态安全、政治稳定和国家主权构成新的威胁。

俄罗斯天然气储量居世界首位,约占世界天然气总储量的1/4。但是,俄罗斯天然气工业由于长期缺乏投资,设备和技术落后,国内需求和出口不断增加,可能导致一个可怕的后果——俄罗斯无法履行天然气出口合同。

2005年底,俄罗斯反垄断问题研究所和能源研究所联合完成了依赖俄罗斯石油天然气供应的国家的数据。一些波罗的海国家和东欧国家被列入了特级,也就是说,这些国家将全面依赖俄罗斯的能源供应。事实上,波罗的海三个前苏联加盟共和国的天然气百分之百依赖俄气公司的供应。

从俄罗斯进口的石油、石油产品、天然气和其他矿产品占立陶宛同类产品总进口量的75%,占拉脱维亚的60%,占爱沙尼亚的50%。

此外,一些波罗的海国家、乌克兰和白俄罗斯非常渴望参与到俄罗斯能源出口尤其是天然气的运输活动中,这些国家预测,随着俄罗斯能源出口到西欧的增加,运输费可以大大增加运输中转国财政收入。苏联解体之后,俄气为每1000立方米天然气平均支付25美元的运费。对前苏联加盟共和国而言,石油天然气运输成为非常有利可图的事业。作为中转国,运输俄罗斯能源的收入占拉脱维亚总财政收入的25%,占立陶宛和爱沙尼亚的20%。

同时,一些东欧和波罗的海国家的能源供应依赖俄罗斯,这些国家不可能单独修建自己的油气管道系统。此外,这些国家通过能源运输也会对俄罗斯和西欧国家的能源贸易施加影响,进而获取政治利益。

因此,对于不仅在能源供应上严重依赖俄罗斯,而且财政上也严重依赖中转运输俄罗斯能源的爱沙尼亚、立陶宛和拉脱维亚等国而言,反对俄罗斯北流天然气管道方案不是与北流天然气管道项目对抗,而是为了保证本国的能源供应和国家外汇收入。这是俄罗斯、波罗的海国家、东欧国家和德国对北流天然气管道方案争执背后的利益链条。

在阻止北流天然气管道俄罗斯和德国方案的问题上,石油和天然气百分之百来源于俄罗斯供应的爱沙尼亚尤为积极,从政治、经济立场上否定这个方案,并提出其他方案来阻止该方案的实施。

在波罗的海,芬兰和爱沙尼亚之间最狭长的水域宽约20多海里,为保证芬兰湾的安全和海洋航空运输,1993年爱沙尼亚和芬兰达成了协议,确定两国波罗的海中心线两侧各3海里内为公海区,波罗的海便形成了6海里的公海区走廊。

俄罗斯在公海区走廊底部修建天然气运输管道的计划,遭到爱沙尼亚坚决反对,认为天然气管道的修建妨碍了船舶航运,给爱沙尼亚的经济造成了严重的威胁,并以此诉诸经济特区和国际海洋法条例;爱沙尼亚军方还强调北流管道将威胁该国的安全,因为管道监测系统可能会监视沿途国家海域状况。

在这种情况下,芬兰的立场具有特殊的意义。尽管芬兰40%的能源由俄气公司供应,但该方案遭到了芬兰的坚决反对。2007年春,芬兰坚决要求改变该项目在芬兰湾的路线,认为该管道应通过南部爱沙尼亚的经济特区,理由是芬兰区域的大陆架非常复杂,北流天然气管道会破坏芬兰湾大陆架。

瑞典也同意芬兰的立场,并以确保生态安全为理由,要求穿越波罗的海的管线位置偏移至波罗的海国家陆上领土。

2007年11月中旬,芬兰和瑞典一致认为管道施工会危害海洋生态平衡,破坏形成于俄罗斯的戈格兰岛(Gogland,距芬兰海岸35千米)海底镉矿床。芬兰专家担心,这种有毒金属会随着施工从海底升起,随着海洋流动进入到海洋自然资源保护区。

因此,芬兰反对管道修在偏北的位置,认为其应修在戈格兰岛南部。同时,瑞典也强调,为了维护管道,俄罗斯会提高在波罗的海驻军,这直接威胁着瑞典的国家安全。

在政治上反对该项目的还有2007年在维纽斯举行的国际能源安全会议,与会国一致宣布致力于修建新的绕过俄罗斯的能源运输管道。在会议上签署了铺设敖德萨—格旦斯克石油管道,以此把黑海和波罗的海连接起来,由阿塞拜疆里海地区供应石油,并初步规划管道北部未来延长至西欧国家。但作为唯一在合同上签字的石油生产国,阿塞拜疆未必有足够的能源来保证管道常年运转,这使得该管道计划很难实施。

另外,波罗的海位于地理、水文敏感区,按照一些生态学家的看法,在波罗的海水域铺设水下天然气管道是对生态的极大威胁。但俄罗斯等国一些专家认为,波罗的海生态的主要威胁是由同盟国在二战结束之际掩埋到波罗的海的德国化学武器污染引起的生态灾难,依照目前对掩埋武器的监控来看,穿越波罗的海底部的管道不会对海洋生态产生威胁。

芬兰和爱沙尼亚共同设计的波罗的海走廊管道项目把西欧天然气管道、波兰、爱沙尼亚、立陶宛、拉脱维亚和芬兰连接起来,得到了欧盟的肯定,并获得了欧盟的资金支持。该方案同样穿过芬兰湾底部,却未遇到所谓的天然气管道生态安全问题。这意味着所有关于北流天然气管道生态安全的言辞都是政治或者经济的讹诈。

尽管波罗的海不同国家的反对意见具有结构性的矛盾,但穿过波罗的海的北流天然气管道会侵害它们的经济和地缘战略利益,它们民族经济的根本利益最终高于政治和意识形态分歧,因此这些国家联合起来,坚决反对俄罗斯和德国的方案。

 

2. 有关北流天然气管道的对峙升级

2008年4月,爱沙尼亚向欧洲议会提交了关于北流天然气管道穿越波罗的海威胁海洋生态安全的报告。在布鲁塞尔,欧洲议会首脑也做了北流天然气管道对周围环境影响的评估报告。该报告以波罗的海近3万居民反对北流天然气管道穿过波罗的海为基础,认为该方案不符合已确立的欧盟生态安全标准,违反欧盟的法律。

2008年上半年,以爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、瑞典和芬兰为首的国家形成了反对俄罗斯北流天然气管道的联盟。最终该反对联盟要求,管道要偏向南部修建,也就是说修成陆路管道,禁止穿越波罗的海。

2008年6月初的波罗的海国家政府首脑会议上,11个国家的政府官方代表和总理,包括爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、丹麦、荷兰、挪威、瑞典、芬兰、波兰、德国(德国不愿意公开反对其他欧盟成员国的一致意见)和欧盟的官方代表,强烈要求俄罗斯实施该项目应得到波罗的海沿岸国家的一致同意,并邀请独立的分析专家论证天然气管道对周围环境的影响。

2009年欧洲议会决议之后,除德国和俄罗斯外,波罗的海国家一致反对北流天然气管道穿越波罗的海。俄罗斯、德国与波罗的海国家之间的对立,甚至打破了已经形成的统一的波罗的海概念和区域团结。

美国和欧盟主导的纳布科管道计划穿越里海底部绕过俄罗斯领土,从俄罗斯获得了不妨碍该项目的实施的保证。俄罗斯把穿越里海底部的纳布科管道与穿越波罗的海底部的北流天然气管道相提并论。这样,关于北流天然气管道方案的争论进入了新的阶段,政治奶酪成为对欧洲至关重要的能源问题的主要影响因素。

一些分析家认为,北流天然气管道与欧盟和美国运营的绕过俄罗斯领土的纳布科管道相抗衡,并使欧洲全面依赖俄罗斯的能源,尽管欧盟自己选择了绕过不稳定的核心地带——即波兰、波罗的海国家和不可预测的乌克兰,但北流未必会顺利按时施工。一种反对俄罗斯能源垄断虚构的现实,使欧盟无条件支持波罗的海国家与俄罗斯对抗,北流天然气管道使这对立的两个俱乐部紧密地联系到了一起。

 

3.北流天然气管道如期开通

俄罗斯认为北流天然气管道问题不可能很快得到解决,于是做出了南流比北流天然气管道先施工的决定。然而,2009年10月,丹麦批准北流天然气管道的俄罗斯方案;2009年11月,芬兰、瑞典同意北流天然气管道穿过波罗的海水域,并公开承认北流天然气管道会给两国带来经济利益。

大部分专家猜测,这是因为丹麦在2009年12月哥本哈根气候变化峰会上的有关《京都议定书》的倡议获得了俄罗斯的支持。

芬兰最终对北流天然气管道项目采取了不同于爱沙尼亚的合作态度,是因为在2009年10月,俄罗斯政府承诺将继续在2010年和2011年暂停上调对芬兰出口木材的关税。

2009年11月,瑞典改变了多年来的强硬立场,从而全面扭转了北流管道分歧双方相持不下的格局——此前,瑞典政府连波罗的海的一条鱼都会纳入生态安全的谈判,原因可能是俄罗斯提供给了瑞典经济利益;可能是瑞典政府看到芬兰和丹麦改变立场;可能是德国默克尔再次当选总理——这意味着德国坚持北流天然气管道的立场不可改变;可能是大多数欧洲国家对北流天然气管道感兴趣,这些国家说服了瑞典当局与俄罗斯合作。

瑞典当局设置了一些条件,包括在从五月到十月期间的鳕鱼产卵季节停止施工,瑞典还要求北流管道财团对整平海床铺设管道时施工使用的军事装备和弹药,以及在海床上形成的碎片全部负责,并采取相应的保护措施。尽管这些条件可能会影响到北流天然气管道的完成时间,但北流管道财团认为这些条件是现实可行的。

2010年春天,北流天然气管道开始修建,绕过乌克兰、白俄罗斯、波兰、爱沙尼亚、拉脱维亚和立陶宛,直接将天然气从俄罗斯的维堡格港口运至德国的格赖夫斯瓦尔德港口。俄罗斯赢得胜利,北流天然气管道得以按照俄罗斯的方案按时施工和运营,实现其主要的能源和政治目标。

在北流天然气管道涉及的爱沙尼亚领海水域,爱沙尼亚以环境问题为由激烈地讨价还价,但是俄罗斯并没有任其摆布,结局是波兰和爱沙尼亚两个国家“一无所获”。俄罗斯声称芬兰和瑞典是“珍惜自己的声誉和可靠的合作伙伴”,“俄罗斯和芬兰之间的关系是积极的,波兰和爱沙尼亚则被俄罗斯看作没有主权的国家。”

 

 

三、结 论

北流天然气管道把欧洲天然气市场与俄罗斯的天然气生产基地直接联系起来,实际上是欧盟面对能源挑战实行能源供应多样化、保证能源安全的现实选择,北流管道将满足欧盟1/4的天然气供应,没有北流天然气管道,欧盟将无法满足内部市场对天然气的需求。

北流天然气管道是一个私人和国有资本共同投资,由俄罗斯、德国、法国和荷兰能源财团运营的多边合作能源项目,对确保欧盟长期能源供应安全和控制全球气候变化具有重要意义。北流天然气管道的建设是技术、环境、经济和安全等各种因素综合作用的结果。因此,北流天然气管道在俄罗斯和欧盟能源合作中具有里程碑的地位。

对于北流天然气管道方案的博弈充分反映了俄罗斯与欧盟、前苏联加盟共和国和前社会主义阵营国家对能源和地缘政治利益的争夺,能源成为新的政治工具。

在此过程中,俄罗斯与前苏联加盟共和国及欧盟新老成员国逐渐确立了新型外交关系,形成了新的地缘政治边界。尽管俄罗斯致力于绕过中东欧国家直接供应天然气到德国和其他西欧国家,并不意味着俄罗斯使用能源供应为武器挟持东欧国家,但是它反映了俄罗斯对中东欧国家的能源政策。

从历史上看,德国与俄罗斯的能源合作非常具有争议性,并带给德国和俄罗斯两国地理位置之间的国家各种麻烦。欧盟内部批评家指责德国把本国的利益置于其他欧盟成员国的共同利益之上,北流天然气管道的建设是俄罗斯与德国的双边能源协定,北流天然气管道的泛欧洲性遭到各种置疑。

北流天然气管道是俄罗斯能源政治化战略的重要组成部分,从俄罗斯最大程度降低运输风险来看,北流天然气管道是莫斯科追求能源新帝国政策的典型成功案例。

 

 

 

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