俄罗斯油气资源管理流程分析

2014-10-17 17:04:00 0

俄罗斯 石油储量 油气资源管理

 

  

|黄暄    等 

中国地质大学

  

俄罗斯是世界能源大国,石油、天然气等储量和产量均居世界前列。俄罗斯经济对能源经济具有极强的依赖性,油气资源在俄罗斯能源结构中占有较大比重,对俄罗斯国家经济的发展,社会的稳定意义重大。

俄罗斯的油气资源管理体制经历了苏联解体前的国家统一控制,到解体后的私有化,再到普京上台后的国有化3个阶段。而当前的油气资源管理呈现3级(联邦—联邦地区—地方)垂直统一管理的特征。这一管理体制在现阶段能够帮助转轨时期的俄罗斯通过强化国家对自然资源的所有权,更好地适应经济可持续发展对自然资源合理开发利用、环境保护和生态安全的诉求。

一国的油气资源管理流程是国家通过油气资源管理机构在相关法律法规、政策的约束和指导下,对油气资源的勘探、开发、生产运营进行监督管理的全过程。俄罗斯与中国虽然一个是油气资源出口大国,一个是油气资源进口大国,但是两国经济发展均对油气资源有着很强的依赖性,而且俄罗斯和中国均视对方为很重要的油气资源战略合作伙伴。

中俄两国借助显著的地缘政治优势,经贸往来频繁,随着中俄石油天然气管道的建设加快,双方进一步加强了能源合作。研究俄罗斯油气资源管理流程是研究俄罗斯油气资源管理体制的重要内容。

通过研究俄罗斯油气资源管理流程,能够更加充分得了解俄罗斯管理油气资源的过程,对于促进两国油气资源战略合作搭建了沟通的桥梁。本研究对俄罗斯油气资源管理机构设置及职能进行分析,依据油气资源相关法律规定和相关文献,分析得出其油气资源管理流程,其管理流程中所体现的管理体制的一些优点值得我们借鉴和参考,这对于完善我国油气资源管理管理流程,使得油气资源管理有章可循有着非常重要的意义。

 

 

1、俄罗斯油气资源管理机构设置

苏联解体后,俄罗斯的政治和经济局面发生了巨大变化。政治上,由社会主义社会变为资本主义社会;经济上,国家的经济发展模式由计划经济向市场经济转变。在这一过程中,能源产业也发生了剧烈变化,能源管理体制也在不断地变革和进步。能源管理机关先后经历了4次变革,即1991年的能源部、1993年的燃料动力部、2000年的动力部、2004年的工业能源部。

 

 

 

俄罗斯能源管理机构中负责管理油气资源的政府执行机构主要是联邦自然资源与生态部下属联邦生态和自然资源利用领域监察局、联邦地下资源利用署和联邦工业能源部下属联邦能源局、联邦工业局。除此之外,还有联邦科学和教育部下属的科学院、联邦财政部、联邦经济发展和贸易部、联邦区域经济发展部等。

在处理俄罗斯油气资源领域相关事宜时,自然资源部和工业能源部与这些部门进行讨论、沟通、协商。由于俄罗斯在苏联解体后实行联邦制,总统具有决定领导权。所有政府部门均受俄罗斯联邦议会的监管,最终受俄罗斯联邦总统的领导。详细政府相关部门关系如图所示。

 

 

2、油气资源管理前期基础工作

俄罗斯油气资源管理的前期基础工作主要包括立法、能源战略制定和相关政策制定3个方面的内容。

 

2.1 对整个联邦石油、天然气进行专门的立法

由俄联邦国家杜马和联邦委员会共同提出法律草案,但是由于遭到俄联邦总统的否决,该法案没有被提到议事日程。仅有一些联邦主体分别通过了自己的石油天然气立法,这些立法主要用来规定各地方政府在职权范围内使用地方财政收入或预算外资金向外资提供税收优惠、担保、融资及其他形式的支持等。

当前,俄联邦主要遵循《俄罗斯联邦地下资源法》、《俄罗斯联邦产量分成协议法》、《俄罗斯联邦外国投资法》和《俄罗斯联邦大陆架法》等来规范外商投资油气勘探开发活动,维护国家的石油天然气安全。除此之外,还有包括国家签署的国际公约以及其他协议等。这些法律和公约、协议对外商投资油气勘探开发活动提供了法律保障和依据。

 

2.2 俄罗斯联邦先后出台了3次能源战略

即《2010年前俄罗斯能源战略》、《2020年前俄罗斯能源战略》和《2030年前俄罗斯能源战略》。这些战略是在俄罗斯燃料能源部负责下,俄罗斯经济部、科学部、自然资源部、科学院、其他部委、边疆区和联邦州政府的共同参与下,基于各类基本纲要、提纲、草案等,通过反复商讨、修订而成。通过国家杜马和联邦委员会的共同审核、听证、讨论,最终提交给总统,并由总统审核通过、签发。

 

2.3 俄罗斯油气资源相关政策的制定也是油气资源管理前期重要的基础工作,油气资源勘探、开发政策主要由工业能源部负责

目前俄罗斯实行“总体控制,部分放开”的油气政策。另外,俄罗斯油气资源税费政策包括联邦税、联邦主体税(地区税)和地方税。

 

 

 

联邦税由《俄联邦税收法典》及《俄联邦税收制度原则法》直接规定,在俄联邦境内普遍实行。

地区税是由联邦主体的立法权力机关以专门法律规定的,并在相应地区普遍实行。

地方税由各地方自治代表机关以法规的形式加以规定,并在其管辖地域实行。地方税主要包括个人财产税、土地税、个人经营注册税、贸易权利税、广告税、交易所交易费等。联邦税法首先要经过国家杜马审核通过,然后经俄罗斯联邦委员会批准,最后总统签署生效。俄罗斯油气资源前期基础管理流程如图所示。

 

 

3、油气资源管理中期许可证管理

俄罗斯油气资源管理中期阶段主要包括能源计划的制定、油气资源勘探开发许可证管理以及与地下资源使用权签署生产合同3个部分。

自然资源与生态部下属的地下资源利用署负责指导地质勘查、收集地质信息和地质数据。然后由能源局负责确定利用和开发能源资源规划和投资计划方案。

俄罗斯联邦地方机关将有关地下资源利用的计划递交到自然资源部下属的矿物原料综合远景发展局。在审查计划并确认计划符合要求后,将由指定的科研所对计划进行进一步的审查。

自然资源部下属的国家地质局将根据矿种或油气的种类指定科研所对计划进行进一步审查。科研所针对计划涉及地下资源利用地段的使用形式、利用条件等相关信息进行分析和论证。

之后,科研所将结果编制成鉴定结论,递交到矿物原料综合体远景发展局,再由矿物原料综合体远景发展局将审查后的计划提交给自然资源部国家地质局下属机构科技委员会,由科技委员会对计划再次进行审查。

由科技委员会审查通过的地下资源利用计划,再上交给国家地质局,由局长对审核通过的计划进行审批。已批准的计划再由矿物原料综合体远景发展局交还给自然资源部的地方机关和许可证和产品分成协议组织司。未批准的计划依然要退还给有关自然资源部的地方机关,说明未通过审核的原因和修改意见。

能源计划除了要通过矿物原料综合体远景发展局、科研所、科技委员会和国家地质局的层层审核之外,还必须经过专家委员会的国家生态鉴定,国家生态鉴定委员会的专家通过对能源计划的环境影响进行评估,在保证不会破坏生态环境的前提下,能源计划才能最终通过审核。

 

 

 

油气资源许可证制度主要包括勘探权和使用权许可制度。地下资源利用计划得到批准后,俄罗斯地下资源利用署会对外公布油气资源勘探和开发信息,组织公开投招标或者拍卖。地下资源利用署将审核通过的油气资源利用计划中的油气项目名单对外公布,并公布对应的招标或拍卖形式以及参加招标或拍卖的申请条件与要求。投资者可以根据所提供的相关信息,选择想要投资的油气项目。申请者的资料被审核通过后,将会由地下资源利用署发放相应的许可证。

地下资源利用署会将申请人提交的申请材料送给专家组进行初步的检验。参加竞争的申请接收后,地下资源利用署须向申请企业提供一套关于其感兴趣的地下地段的地质信息。申请企业根据地质信息计算技术经济指标并由鉴定委员会对技术经济指标进行评估并形成纪要。

另外,能源项目的布局、设计、建设和改建计划在正式实施之前,还必须通过俄联邦国家生态鉴定委员会的审核。当所有审核都通过后,由地下资源利用署 (少数情况是由俄联邦政府或由地区政府)在审核通过的申请人中选择中标人并颁发许可证。然后由自然资源部地质资料局负责将许可证相关信息登记注册。

最后由石油公司与工业能源部签订生产合同,并与能源局签署 《产量分成协议》。能源局负责执行分成协议政策。俄罗斯油气资源中期许可证管理流程如图所示。

 

 

4、油气资源管理后期生产运营和基金管理

能源项目竣工后,须经过项目竣工验收委员会验收后才能投入使用。地下资源使用许可证持有人在项目竣工后,要对地块进行再栽培和土地复原。俄联邦政府会依法对那些对环境造成严重破坏的企业收取费用,用来补偿修复环境的开支。

在油气资源生产过程中,工业能源部负责实施监督能源方面的相关的法律法规的执行情况。另外,联邦能源部自2008年从联邦工业能源部下属能源局分离出来,成为独立的部门。其主要负责管理电力、石油开采、石油加工、天然气等工业,石油天然气及其加工制品管线输送业务,核能、可再生能源,以及在产品分成协议基础上开发油气田等业务。

联邦生态、技术和核能监督局主要负责组织和开展政府生态专家审查。此外,还负责工业和采矿安全、大气保护、核能利用以及易爆物质利用的许可证发放等。对于能源企业的投资纠纷问题,由工业能源部及隶属于俄工业与贸易部的仲裁法庭进行协调处理。

俄罗斯石油企业需向联邦政府缴纳的税种主要有3个:

矿产资源税;

增值税;

出口关税。

一些地方政府也对油气企业征收额外的税费。

俄联邦财政部将从石油和天然气出口中获得的收入分成3部分:

一部分用于政府预算开支;

另一部分用于充实储备基金,主要包括征收的石油和天然气开采税收入,石油产品和天然气出口税收入,以及油气产品销售利润税收入和油气公司中国有股所得红利等;

油气出口收入按照相应比例充实储备基金和划入预算后剩余的资金被划入下一代基金。联邦政府将储备基金一部分主要平衡财政预算,另一部分用于发展技术产业。下一代基金主要用于保障俄罗斯人子孙后代的利益,尤其是应对人口老龄化威胁、支持养老保障事业。

 

 

 

能源项目终止使用后,企业要实施恢复自然环境的措施。企业若对环境造成破坏或对土地造成严重污染,不仅需要做出相应赔偿,还要履行土地复垦义务。

地下资源利用权到期后,企业可向地下资源利用署提交申请延期或转让地下资源利用权或申请地下资源利用企业改名。地下资源利用署根据企业申请重新发放新的许可证。这时,许可证的内容不需要重新审查。俄罗斯油气资源后期运营及基金管理流程如图所示。

 

 

5、对中国的启示

根据以上俄罗斯油气资源管理流程的论述,不难发现俄罗斯联邦政府通过颁布油气资源相关法律法规、制定能源战略和油气资源相关政策为加强国家对油气资源的控制和管理做足了基础工作。

在油气资源管理中期,俄联邦政府通过对能源计划的层层审核,对提交申请油气资源项目招标或拍卖的投资人的全面评估,选择合适的中标人并签署生产合同和产量分成协议,体现了其油气资源勘探和使用许可证管理过程的严谨和全面。

在油气资源管理后期,俄联邦政府对于油气资源的基金管理体现了俄联邦政府对于技术发展和子孙后代可持续发展问题的重视。在俄联邦政府在管理油气资源的过程中,有以下几点值得我国油气资源管理体制改革学习和借鉴。

 


5.1 健全的法律法规体系是实现市场化的前提

目前我国油气资源管理仍然缺乏配套的法律法规体系。尤其在防止过分垄断、市场监管、维护矿业秩序等方面,依然缺乏配套法律法规体系。对于民营企业或外资企业参与我国的油气资源开采还缺乏法律依据。

而俄罗斯虽然油气资源大部分也掌握在国家的手中,但是俄联邦政府已经意识到要促进俄罗斯本国经济的发展,必须适当开放油气资源市场。因此,俄罗斯早已颁布了吸引外商资投资的法律法规及优惠政策。我国在油气资源管理体制改革过程的首要任务就是健全油气资源相关法律法规体系,为完善油气资源管理体制提供法律依据。

 

5.2 重视技术经济指标和生态环境评估是管理中的关键

当前,我国油气资源管理部门中负责油气资源管理的专职人员很少,力量配备不足,导致对油气资源许可证申请条件审核内容对健康、安全、环保问题不够重视,造成资源浪费、环境破坏和人民群众生命财产的重大损失。俄罗斯联邦政府制定的能源计划除了要通过矿物原料综合体远景发展局、科研所、科技委员会和国家地质局的层层审核之外,还必须经过专家委员会的国家生态鉴定,国家生态鉴定委员会的专家通过对能源计划的环境影响进行评估,在保证不会破坏生态环境的前提下,能源计划才能最终通过审核。

对于申请油气资源勘探和开发许可证的申请人,俄联邦政府油气资源管理机构不仅对申请人的基本材料进行审核,国家生态委员会专家还要对其提交的地下资源利用计划进行生态影响评估,同时还有专家对企业所提交的进行地下资源利用工作的主要技术经济指标进行审核评估。

我国在油气矿业权招投标管理的过程中,应该引入民众、中介机构、石油企业、专业科研机构对投标人的申请材料进行技术、生态环境、经济指标等综合评估,从而理性选择中标人,逐步建立公开、透明、公平的竞标机制。

 

5.3 优化国有油气企业的收入分配是促进社会公益进步的手段

中国与俄罗斯一样,已经迈入老龄化社会,生育率低、人口结构老化、社保制度滞后成为未来发展的隐患。俄罗斯通过对油气资源出口收入的分配,部分平衡财政预算,其余分配给储备基金和下一代基金,分别用于发展技术和养老事业。我国应进一步优化国有油气企业的收入分配,重视对社会公益事业的建设。在发展技术促进经济的同时,坚持走可持续发展道路。

 

5.4 大力发展油气生产技术是走可持续发展道路的核心

目前,我国正处在经济快速发展时期。同时,也处在经济的转型期,受粗放型经济增长方式的影响较深,表现为技术水平落后,资源浪费严重。因此,要大力发展勘探开发技术,进一步提升资源开采率。要进一步研发油气提炼技术,提升资源可利用率和减少浪费。要进一步探研新能源资源。只有这样,才能实现走可持续发展道路。(其他作者为安海忠,钟维琼,何波,高湘昀)

 

 

  

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