【石油观察家】天然气下游经济改革的双重路径依赖

2016-12-28 06:00:00 0

天然气 下游改革

文|林须忠 中海石油福建新能源有限公司


0 引言

近年来国家在不断增加天然气制度供给,力图推进天然气市场化发展。但实际情况是,福建省在国家2011年推出燃气经营许可制度后,继续保持管道燃气特许经营制度。这种弊端显而易见。福建省内除了少部分LNG汽车加气外和LNG气化站外,用户均由拥有特许经营权的燃气经营商独家供气。特许经营制度实质上形成了天然气供应的垄断,造成供需脱节、价格畸高、发展不平衡等问题,与市场化改革初衷相违背。但是,这种低效的政策和经济行为为什么一直存在,并在国家出台了新的政策下依然我行我素?这种路径依赖的特征、演化的逻辑以及背后的深层次原因是笔者探讨的重点。

其更重要的意义在于,在国家加快天然气基础设施开放和共享、增加业务终端有效竞争的大环境下,各省份政策是否跟进,制度是否可以衔接,基础设施是否可以互联互通,以获得预期的效果?笔者以福建省燃气下游经济改革为例,详细梳理了福建近年来天然气发展的政策、路径和绩效,分别分析了经济变迁中制度和技术路径依赖的原因和特征,最后给出结论和建议。


1 路径依赖的概念和特征

路径依赖概念在经济学上的应用较早由David和Arthur提出,用来解释一种无效率的技术存在。David认为,由于难以预见,一种低效率的技术受相关性、规模经济和投资的准不可逆性等影响,将可能更加流行。Arthur认为路径依赖是历史偶然事件和报酬递增效应共同将技术锁定于一种低效率的状态中。这种历史小事件,是指“观察者事前知识之外的事件或条件”,报酬递增来自于用中学和网络外部性等因素。从20世纪90年代开始,路径依赖概念在制度变迁中渐渐流行。North认为,与技术变迁类似,受报酬递增等影响,制度变迁也存在路径依赖。即制度也可能处于一种无效率的并被锁住的状态。这种报酬递增来自于:制度的建设成本,与制度相关的学习效应,与外部组织的协调效应和由于制度降低了不确定性的适应性预期。但North后来逐渐发展了制度专用的路径依赖概念,强调了以交易费用为特征的不完全市场和被不完美信息回馈和意识形态修改了的行为人的主观模型在路径依赖中的重要作用。North还强调,即使现有制度是低效率的,但产生了与现有制度共存的利益组织,这些组织就会使这些制度延续下去。吴敬琏认为,现阶段的改革,路径依赖的特征也很明显:一是初始的体制选择会提供强化现存体制的刺激和惯性;二是一种体制形成以后,会形成某种在现存体制中的既得利益的压力集团。

技术变迁与制度变迁也存在一些不同。技术涉及的是生产的直接成本,而制度涉及的是交易成本;技术的路径依赖更多的来自于事先选择的技术路径,而制度的路径依赖的影响因素可能更为复杂,不但涉及事先选择的制度系统、制度环境、经济利益等,也涉及已有制度对人意识形态的影响等。但是,这二者也不是截然分开的。制度的选择依赖于现有的技术,反之,技术也不是真空制度的产物。并且,制度和技术一起共同影响了交换和生产成本。

路径依赖概念应用不仅在经济领域,也扩大到了政治、社会等领域,并从直观意义上赋予不同的理解,因此其具体的内核和外延边界往往不够清晰。笔者综合技术、经济等领域的观点,路径依赖具有如下特征:1) 受有限理性、不确定性、信息成本等因素影响,路径依赖始于“历史的小事件”;2) 该事件演化的路径(不论是技术还是制度)有报酬递增的自我强化特征;3) 以社会福利最大化来衡量,这种自我强化的结果处于低效率状态(少部分可能是高效率的),不是种最优的选择;4) 改变这种状态需要较高的转换成本,将导致原先的技术或制度相关投资成本的沉没。

综上分析,路径依赖是指在历史小事件和报酬递增的联合作用下,导致了劣等技术或制度的流行,并且受既得利益者阻扰等因素影响,改变这种状况需要较高的转换成本。


2 路径依赖分析

2.1 技术路径依赖

技术与制度一起,共同决定了经济变迁的转换成本。燃气管网的投资具有垄断特征,即成本的劣可加性特征。具体来说,输送同样气量的一张管网比多条管网成本更低,如下所示:

f(λk,λl)>λf(k,l)  (1)

另外一个重要的特征是,管网最初设计和建设的管径影响到后续的管网口径和输送能力的选择。前段管网口径小,后段管网口径再大也无法提高输送能力,即燃气管网中的“木桶短板效应”。

f(λk,λl)≥f(λ1k1,λ1l1)+f(λ2k2,λ2l2  (2)

给定k1+k2=k,l1+l2=l ,k,λ分别表示长度和口径的系数。

λ=λ1=λ2,函数两边对等,同样的投入产出最大化,而成本最小化。

以上两点均这包含有技术路径依赖的特征,即技术选择具有规模报酬递增的特性。一旦选择口径和压力等技术指标,选择一张管网,并且后段管网的技术指标保持与前端一致将是一个最优的选择。那么,最初的技术指标选择受什么影响呢?市场规模和对整体市场的占有率。前者由当地的社会经济总量、能源禀赋、经济结构等因素决定,后者由市场准入和价格等政策决定,其中政策性影响最大的是燃气特许经营制度,该制度包含准入条件,并且是独家参与和经营,对价格的管制也是与此相匹配。换句话讲,是否实施该制度可以直接影响到竞争、价格和投资回收周期等,从而影响到管网口径和管网布局的选择。

2.2 制度路径依赖

从两个方面考虑福建省管道燃气特许经营制度变迁的路径依赖问题。一是福建省在2002年按照国家的要求和精神,开始在全省推行管道燃气特许经营制度,但是在国家2011年推出燃气经营许可制度后,福建省继续保持管道燃气特许经营制度,有相同的启动时机和动机,但是后续的发展路径不同。二是福建省已经出现了由特许经营制度引起的弊端和争论后,福建省利用制度环境的吸纳能力,采取利益疏导而不是改革的方式继续保持该制度。如下所示:

假设经济过程中存在两种不同的历史事件{ t1 }和{ t'1 } ,在相同的时间启动,相应的发展路径为{ x1 }和{ x'1 }  ,如果当n→∞或某个节点N的时候, | x'1-x1| →0的概率不为1,则这个过程是路径依赖的。

特许经营制度影响到初期技术指标的选择,而且制度路径依赖的原因可能更复杂,其重要性一般高于技术路径依赖。因此,笔者将通过具体的案例来分析特许经营制度路径依赖的原因和特征。


3 制度路径依赖的形成过程和原因分析

3.1 启动和实施

1) 形成和实施。在2002年之前,福建省各地普遍面临着供气不足和燃气经营企业亏损的困境,给政府带来了财政负担和公共物品供给不足的双重压力,当时这是全国普遍面临的一种情况。国家建设部2002 年发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,首次提出了供水、供气等市政公用企业可以采用特许经营的方式。2004年,建设部又发布《市政公用事业特许经营管理办法》。国家层面的政策调整为福建燃气政策改革提供了方向和指引。2002年,福建省制订《福建省燃气管理条例》,明确了城镇管道燃气实施特许经营制度。

2) 特殊的实施主体。在《福建省燃气管理条例》颁布后,燃气特许经营制度在福建省沿海5个地市快速实施。福州、厦门的煤气公司(市属国有企业)获得燃气特许经营权,并且后来均实现了部分股权转让。泉州、莆田、漳州三地均在2004-2005年授出特许经营权,而且市属国有企业均参股了当地获得特许经营权的燃气公司。

这似乎与其他各省份无异。福建省的特殊在于,在随后的几年里燃气基础设施有了大幅度的提升,并进口了大量的优质LNG。这与特许经营制度一起,引起了福建省燃气市场的极大变化。

3.2 天然气基础设施的建立和政策的配套

1) 大型基础设施投入。2008 年,福建省莆田LNG接收站一期投入运营,该项目设计年对外输气规模260×104 t,并配套建设中海油一期省级管网,可直接对福建省3家燃气电厂和沿海五座城市供应天然气,为福建省引进优质进口气源铺垫了良好的基础设施。

2) 优质气源的引进。莆田LNG接收站引进印尼东固气田LNG,价格在4美元/MBtu左右,签订长期协议25年。这是迄今为止中国进口LNG中价格极为优惠的气源。

3) 政策的建立和配套。福建省在LNG接收站投产后,颁布施行了《福建省天然气价格管理试行办法》和《福建省城市天然气价格联动管理规定(试行)》等制度,天然气价格按用户性质实行分类定价。接收站销售价格分为城市用气价格和发电用气价格,为政府定价。城市燃气公司销售价格分为居民用气价格和非居民用气价格,前者实行政府定价,后者采用政府指导价。这些政策是必要的,可以限制燃气垄断经营带来的不利影响。

3.3 配套设施带来的红利

伴随着原油的价格走高和环保问题的日益突出,天然气的经济效益和环保优势不断凸显,燃气经营商获利不菲。2008-2015年,福建省沿海五地市居民用气毛利在1.2~1.6 元/m3,汽车加气毛利在1.8~2.2元/m3,大型工业用户毛利约1元/m3,而小型工业用户在1.4~1.8元/m3,燃气经营商依托特许经营获利不菲。保守估计,印尼长期合约气每年给沿海五地市燃气经营商带来的毛利在10亿元以上。

3.4 特许经营制度路径依赖及改革

随着市场的发展,特许经营制度的弊端日渐凸显。福建加气难、用气贵屡次造成用户上访,甚至有福建省政协委员质疑燃气特许经营的合理性。尤其是从2014年下半年开始,福建省LNG进口价陡增,特许经营的弊端再次引起重视。但与周边省份不同,福建省利用了制度环境的吸纳能力,继续保持特许经营制度不变。

从2014年7月1日起,印尼气源从4美元/MBtu调整到7美元/MBtu,莆田LNG接收站给五大燃气经营商和三家燃气电厂的气价也做了相应上调。令人不解的是,上调的幅度迥异。从2014年11月到2015年年底,城市门站价从2.443元/m3提高到2.78元/m3,提高幅度仅13.8 %,而燃气发电厂从1.66元/m3提高到了3.16元/m3,提高了90 %。相配套的是,福建省保持非居民用气最高指导价不变,并且“城市燃气公司应尽量保持非居民气价的相对稳定”。依此价格,燃气经营商依然可以获得不菲的利润,而燃气电厂每发一度电需要亏本0.3~0.4元。价格调整明显倾向于燃气经营商。这种价格调整的初衷在于,城市门站价格的竞争力可以传导到终端用户,从而降低用户的用气成本。

可以看出福建省燃气特许经营制度路径依赖的形成过程。受制于当时的市场环境和不确定性,一个改良性质的特许经营制度,伴随着燃气基础设施的建立、优质气源的引进和相关制度的建设和配套,制度和设施相互间得到不断强化。同样带来的还有,燃气经营商获得的巨大经济利益以及政府在其中的利润分成。

3.5 政府偏好和预算软约束

特许经营公用性的制度设计初衷已经无法适应市场化的制度需求,其改革却受到利益群体的阻碍和拖延。

1) 政策性负担使得特许经营制度似乎“师出有名”。按照林毅夫等人的观点,政策性负担必然带来预算软约束。燃气经营商的社会性政策负担主要体现在居民气价的偏低。福建省沿海五地市,居民气价在3.65~4.0元/m3,低于非居民用气最高指导价4.2元/m3,也低于其采购的合同外增量气价3.889元/m3,这种情况从2011年一直延续到2014年上半年。因此,通过维持市场地位、以非居民用气盈利来弥补居民用气亏损不可避免,维持燃气特许经营制度成为一种有效的手段。

2) 政府“裁判员”和“运动员”的双重角色,成为其推动强制性制度变迁的利益障碍。政府是公共利益的代表者,也是官僚体制下的执行者,需要应对财政、GDP增长等各项指标的考核。同时,官员个人也需要面对政治和经济的双重利益述求。因此,在推动制度变迁中,经济改革具有政府利益为正的约束。改变燃气特许经营制度,政府要降低在燃气合资公司中的收益,并且面临燃气特许经营权回收的经济补偿,一降一升,政府的利益受损。

3) 官员重经济增长和利益短视的驱使。不论是晋升锦标赛还是晋升资格赛,都说明地方官员对经济增长的重视以及在其任期内谋发展的压力。陶瓷是福建省用气最集中的行业,但其产品低端,附加值低,为了质量稳定却必须选用天然气。福建政府也给了政策倾斜。一是每年给闽清陶瓷用户3.5×104 t 廉价气源,二是向五地市门站价价格倾斜,间接支持当地的陶瓷等用气企业。在重经济增长和利益短视的绩效考核下,政府倾向于利用制定价格的权限,拉平气价对对经济波动的影响。燃气特许经营制度及其延伸的非居民最高定价起到了重要作用,一方面行政性垄断决定了政府拥有对价格的干预权限,另一方面,市场的垄断也给予了燃气经营商较大的盈利空间,为政府“有形之手”发挥作用留下较大的空间。


4 制度和技术选择的相互影响

4.1 技术特征影响制度路径转换

如果燃气管网没有成本的劣可加性特征,其制度变迁所带来的影响和转换成本也会小的多。具体来说,燃气特许经营制度变成经营许可制度,增加了市场主体,在城镇管网不可租赁的条件下(至少现在是),那么敷设多条管网难以避免,其带来的管网成本增加将是成倍的。因此,如果没有技术上的成本劣可加性特征,管网制度变迁的成本会降低,制度路径依赖特征就会大大弱化。

4.2 制度的完善会降低技术的转换成本

如果城镇管道具备代输功能,在管网的输气能力范围内,那么主体的增加可以不用以管网的敷设增加为代价。相应的制度配套可以降低技术的转换成本。另外,合理的制度会形成良好的市场预期,对于技术的初始选择具有重要的影响。

因此,制度路径依赖与技术路径依赖实际上存在交互影响,增加了经济变迁的复杂性和难度。综合起来,燃气的经济变迁具有其特殊性和复杂性。与一般的制度变迁不同,它不但包括制度的建立和相关制度的修订,并且该制度变迁具有路径依赖性,而且涉及制度变迁带来的投资影响,并且这种固定资产投资具有技术路径依赖特征。


5 结论与建议

实现“管住中间、放开两端”的市场格局,是天然气改革的一个大方向,但从美国的经验来看,这是一个反复的过程,难以一步到位。除了市场不确定性因素带来的影响外,更重要的是,渐进式、阶段性的改革往往受到制度和技术双重路劲依赖的影响,陷于某种无效率状态,影响未来的改革路径和成效。因此,对于天然气的发展,顶层设计和起点设计非常重要,前者可以协调制度和设施的配套问题,后者可以防止路径依赖问题。这需要有“一张蓝图绘到底”和“一以贯之探到底”的视野和勇气。

针对燃气下游市场,中央对终端经营模式不宜“一刀切”,在明确反垄断的约束下,进一步下放权限到省级政府,鼓励各省份在区分商品属性(公用性与否)、经济特征(政策性负担)和尊重技术特点(自然垄断)的基础上因地因时制宜。针对一些地区在实行经营许可制后出现的划块竞争、各自为阵和管网重复敷设的乱象,笔者建议:独家建设城镇燃气主管网,并拥有排他性的对公用性质用户供气的权限,继续履行普遍供气义务。但必须放开工业供气、汽车加气等非公用性管道燃气经营的市场准入。大型终端用户可以直接由气源方供气,城镇燃气主干管网必须提供代输服务,代输费要考虑到对特许经营权投资的补偿。在城镇燃气管网统一规划的基础上,允许新增支线管网由其他主体建设和运营。(来源:《天然气技术与经济》,2016年第4期)



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